Kohlekraftwerk mit rauchenden Kühltürmen am Horizont

Mit Öko-Abgaben wirklich steuern

Klimawandel und ungebremster Ressourcenverbrauch benötigen die steuernde Wirkung der Politik, damit die Erderhitzung begrenzt und die globalen Lebensgrundlagen erhalten bleiben. Die bisherigen Maßnahmen reichen dazu nicht aus. Sind Steuern das richtige Instrument? Wie kommt man überhaupt darauf? Eine wirtschaftswissenschaftliche Reise von der ersten Öko-Steuer-Idee über den Europäischen Emissionshandel bis zur Herausforderung von heute.

Von Hans-Jochen Luhmann

Eines ist klar: Die modernen Umweltprobleme sind mit einer fachlichen Strategie mit dem Namen „Umweltpolitik“ nicht zu lösen. Sie sind mit Aussicht auf Erfolg nur einzudämmen, wenn man einem umfassenderen Politikanspruch folgt, der gesellschaftlich weiter ausgreift. Besonders einfach ist das in der Klimakrise. Sie entstand zeitgleich mit dem Konzept der fossil basierten Industriegesellschaft, hat also begonnen mit der Industriellen Revolution des 19. Jahrhunderts in Europa. Hier stand der Übergang in einen anderen Gesellschaftstyp an, nämlich den einer Industriegesellschaft, die (mindestens) ihre energetische Basis neu gefunden hat. Explizit sprechen wir heute zwar vom so genannten Klimaproblem, es ist aber eine Formulierung, die als „pars pro toto“, als Teil für das Ganze gemeint ist.

Zum Thema „Steuern“ gelangt man in diesem Zusammenhang, wenn man Zweierlei ins Blickfeld rückt: Politik meint die Beeinflussung von emittierenden Subjekten auf dem eigenen Staatsterritorium zur Herbeiführung eines Wandels des kollektiven Verhaltens. Zu den Mitteln der Wahl zählt auch, deren wirtschaftliche Kalküle zu beeinflussen. Das leisten Steuern. Zweitens: Die Probleme sind Allmende-Probleme, also Effekte mangelhaft implementierter Knappheitsregime; sie haben somit eine Wertseite. Die Lösung setzt dann zwangsläufig Ressourcen in Wert, die bislang freie Güter waren. Legitimer Vereinnahmer des mit derartigen Lösungen geschaffenen Renteneinkommens ist allein ein Vertreter der Allgemeinheit, also in diesem Falle der Staat. Private haben einen legitimen Einkommensanspruch nur aufgrund ihrer Leistungen – Knappheitsrenten aber sind definitorisch leistungsloses Einkommen.

Diese Zusammenhänge hatte Ernst Ulrich von Weizsäcker vor Augen, als er 1991 das Wuppertal Institut gründete und dessen Agenda prägte. Sein Titel dafür war „Ökologische Steuerreform“ – nicht etwa einseitig Ökosteuer oder „Steuern mit Steuern“. Soll heißen: Weizsäcker war die Dualität von Anreiz-Seite und Aufkommens-Seite als konstitutiv bewusst. Denn die politischen Gestaltungschancen stellen sich mit dem dualen Ansatz völlig anders dar, als wenn man nur „Steuern mit Steuern“ zum Thema macht. Aus der Perspektive der damals erreichten Einsichten wiederholt die aktuelle Debatte 2019 in vielem genau die Lernschritte, die schon zu Beginn der 1990er Jahre vollzogen wurden.

Kontexte, Definitorisches und Sprechweisen 

Für den Begriff „Steuern“ grundlegend ist die Dualität seiner Verankerung im Recht einerseits und in der ökonomischen Fachsprache andererseits. Das bedeutet, dass die Verwendungsweisen dieses Begriffs von einer unaufhebbaren Ambivalenz geprägt sind. Einsichtig wird das, wenn man den ersten Satz noch verschärft. Recht ist je nach Nationalstaat divers, der Steuerbegriff in Österreich und der Schweiz ist ein anderer als in Deutschland – hier folgen wir daher dem deutschem Rechtsverständnis. Die akademische Ökonomie hingegen versucht, eine international einheitliche Begrifflichkeit zu konstituieren. Was deren so – mit einer solchen abstrahierenden Begrifflichkeit – erreichten Einsichten dann in einem jeweiligen regulatorischen Rechtsraum bedeuten, bedarf der aktiven und gegebenenfalls sehr aufwändigen Übersetzung. 

Die Steuer ist eine spezielle „Abgabe“ – der Abgabenbegriff ist rechtlich konstitutiv. Die Besonderheit einer steuerlichen Abgabe besteht im fehlenden Gegenleistungsanspruch. Der Sinn der Steuern, so die rechtliche Idee, ist es, zu den Staatseinnahmen beizutragen – in Klammern gilt dann, bei einer so einlinig definierten Absicht, dass ihr Anreiz-Effekt möglichst nahe Null sein soll, weil er als störend für die als ideal unterstellte bestehende wirtschaftliche Ordnung verstanden wird. 

Im Hinblick auf die ökologische Problemlage ist diese Unterstellung aber unzutreffend. Die Preise sagen aktuell eben nicht die ökologischen Wahrheit, sie sind vielmehr extrem ausblendend hinsichtlich der so genannten „externen Effekte“. Korrektur ist erwünscht, der Anreiz-Effekt soll folglich kräftig sein.

Auch hinsichtlich des fehlenden Gegenleistungsanspruchs muss man dementieren. Es geht in dieser Konstellation darum, den Zugang zur Allmende „globale Atmosphäre“ zu beschränken – wofür hinreichend gezahlt wird, dafür soll sie als Gegenleistung in Anspruch genommen werden dürfen. Im idealen Fall sind „Ökosteuern“ nämlich Zahlungen mit Gegenleistung, also keine Steuern, sondern Abgaben anderen Typs.

Ökosteuern versus Emissionshandelsabgabe in der EU

Als Kontext hinzuziehen ist zudem das politische Mehrebenensystem, in dem Deutschland Mitglied ist: die Europäische Union (EU). Hintergrund ist, dass einfache Ökosteuern nach dem Muster der Energiesteuern konzipiert sind, also auf den Verbrauch von Waren erhoben werden. Solche „Verbrauchsteuern“ sind hervorgegangen aus Zöllen, die in Deutschland, als dieses noch eine Ansammlung von Kleinstaaten war, an den Grenzen auf die Einfuhr erhoben wurden. Mit dem Norddeutschen Bund von 1866 bis 1871 als wirtschaftliche Integrationsstufe vor der staatlichen Einheit und mit der Schaffung eines größeren Wirtschaftsraumes mit freiem Warenverkehr waren die Zölle in Verbrauch- bzw. Verkehrsteuern zu transformieren und die ehemalige Zollhoheit, also das Recht der Gestaltung und Erhebung solcher Art von Steuern, zu monopolisieren und auf die oberste Ebene zu heben. Nur so war ein einheitlicher Wirtschaftsraum mit freiem und fairem Warenaustausch zu garantieren. Dasselbe Prinzip gilt für analog gestaltete Ökosteuern in Mitgliedstaaten der EU. Nationalstaatlich differenzierte Verbrauchsteuersätze sind prinzipiell ein Handelshemmnis – sie wirken wie ehedem die Zollschranken.

Die EU aber, dieser vollendete gemeinsame Handelsraum, der auf dem Weg zur dann auch politischen Einigung irgendwo in der Unvollkommenheit stecken geblieben ist, ist konstitutionell nicht so aufgestellt, dass sie dieser Funktionalität entsprechen konnte. Die Mitgliedstaaten haben ihrer Union die volle Handlungsfähigkeit in Steuerfragen versagt – sie haben sich je ein Veto-Recht vorbehalten, in Form des Einstimmigkeitsprinzips. In Energiesteuerfragen ist das im EU-Reformvertrag von Lissabon 2007 sogar noch betont worden, auf Initiative von Großbritannien – welches nun, in Weiterentwicklung der damals vertretenen Haltung, gänzlich ausscheidet, diese konstitutionelle Altlast aber hinterlässt. 

Zum Glück aber gibt es die erwähnte begriffliche Ambivalenz zwischen Recht und Ökonomie. Für Ökonomen existiert in ihrer Wissenschaft ein Theorem, welches für sie von vergleichbarer Bedeutung ist wie das Trägheitsgesetz in der Mechanik, der Physik. Es lautet: Im Gleichwicht definieren die Mengenvorgaben (bei Angebot und Nachfrage) die Preise, umgekehrt definieren Preisvorgaben die Mengen. Beide „Vorgaben“ sind äquivalent, sie sind „Duale“ (Lösungen der mathematischen Fassung des Gleichgewichtsproblems). Im Rechtswesen aber wird diese Äquivalenz nicht realisiert, für Juristen sind Preisvorgaben (= Steuern) etwas Anderes als Mengenvorgaben – obwohl klar ist, dass Mengenvorgaben entsprechende Knappheitspreise zur Folge haben.

Diese Situation nutzten die politischen Strategen in Brüssel, um eine Preisvorgabe für Treibhausgasemissionen in Kraft zu setzen, die das Veto-Recht der Mitgliedstaaten unterlief. Die Lösung, mit Mehrheit beschlossen, war das Europäische Emissionshandelssystem (ETS). Es gibt begrenzte Mengen vor und händigt dafür Zertifikate aus. Deren Preis wird über Auktionen aus Anlass der Ausgabe bzw. laufend an der Börse gebildet. Das finanzielle Aufkommen daraus, entsprechend dem Knappheitswert der ausgegebenen Rechte, fließt den jeweiligen Mitgliedstaaten der EU zu, von deren Territorium aus emittiert wird – die Allmende ist gleichsam auf Nationalstaaten partitioniert. Im Verständnis des deutschen Rechts handelt es sich um eine nicht-steuerliche Abgabe. Sie ist der pragmatische Ersatz für eine steuerliche Lösung, die ursprünglich in den frühen 1990er Jahren präferiert wurde.

Einsichten aus den 90er Jahren, die im Neuanlauf 2019 nicht verloren gehen sollten

Einfache Ökosteuern sind mengenbasiert, sind also pro ver- oder gekaufter Menge an die Finanzbehörden zu zahlen. Die Emissionshandelsabgabe ist da schon fortschrittlicher, sie ist wertbasiert, folgt also als prozentual erhobene Abgabe der Inflation. Auch Steuern können wertbasiert werden. Beispiele sind alle Steuern, die bereits an Werten ansetzen, wie z. B. die Umsatzsteuer in Form der Mehrwertsteuer. Die historische Erfahrung in Deutschland zeigt, dass das Aufkommen aus wertbasierten Steuern mit der Zeit immer mehr zunahm bis zum heutigen Ergebnis: der Marginalität des Aufkommens aus mengenbasierten Steuern, darunter auch den Umweltsteuern.

Will man mit Ökosteuern strategisch langfristig, also über Jahrzehnte, einen Wandel der Gesellschaft in ihrer wirtschaftlichen Verfasstheit erreichen, so müssen die veränderten Anreize, die das herbeiführen sollen, auf Dauer gestellt werden. Zum Wesen der heutigen Gesellschaft gehört ihre Geldverfassung. Für sie ist die Möglichkeit der Inflationierung, also der Teuerung, konstitutiv. Deswegen ist es entscheidend, die Anreize, die Öko-Abgaben, dagegen strukturell zu schützen – beginnt man damit erst, wenn sich die Inflationstendenzen wieder zeigen, ist es zu spät. Bei mengenbasierten Steuern, dieser schlichtesten Form einer Ökosteuer, ist das offensichtlich – da bedarf es einer Indexierung, die als Steuererhöhung gesehen wird. Bei wertbasierten Steuern, die generell vorzugswürdig sind, ist diese Eigenschaft bereits automatisch enthalten, eine stetige Anpassung damit unnötig. 

Eine zweite strategisch zentrale Eigenschaft ergibt sich aus der Einbettung eines klimapolitischen Vorreiterstaates in einen größeren Handelsraum. Mit der nach dem Ende des Kalten Krieges vollzogenen Globalisierung hat das heute für die EU eine große Bedeutung. Für eine EU mit Vorreiterambition, die diese in ihrem Herrschaftsgebiet mittels erhöhter Preise in Form einer CO2-Abgabe umsetzen will, gibt es im Prinzip zwei Optionen, diese gegen ein (unfaires) Unterlaufen durch Drittstaaten („carbon leakage“) zu schützen. 

Entweder sie identifiziert die sensitiven betroffenen Produktionen auf ihrem Gebiet und schützt sie durch Diskriminierung der Steuersätze, schafft so Ausnahmen und passt in diesen „vulnerablen“ Bereichen die innen geltenden Preise an die außen, jenseits der Grenzen geltenden an. Das bedeutet: Sie verzichtet insoweit auf Vollzug der von ihr eigentlich intendierten Klimapolitk, weil das Preisniveau der unkooperativen Drittstaaten als Höhere Gewalt genommen wird. 

Oder sie setzt das innen geltende veränderte Preisniveau auch in den vulnerablen Sektoren zumindest auch für Importgüter durch, durch einen Grenzausgleichsmechanismus. Ein solcher Ausgleich ist der Mehrwertsteuer inhärent. Die Mehrwertsteuertechnik ist zudem die modernste Form in der Entwicklung von Besteuerungstechniken. Das in den 1990er Jahren entwickelte Konzept einer Umwelt-Mehrwertsteuer ist eine Option, die noch auf ihre großflächige Nutzung wartet. Sie ist als wertbasiert inflationsgeschützt; und sie ist globalisierungs-konsistent. 

Steuern heißt Klimapolitik durchsetzen

Die Klimaherausforderung ist so etwas wie der Prototyp der modernen Umweltherausforderungen. Aussicht, ihr erfolgreich zu begegnen, besteht nur, wenn die altindustriellen Staaten, die das Konzept der fossilbasierten Industriegesellschaft erfunden haben, als Vorreiter aus diesem Konzept von Gesellschaft herausgehen. Das ist die geschichtliche Rolle und Aufgabe Europas.

Was bedeutet auf dieser Ebene „mit Öko-Abgaben steuern“? „Steuern“ heisst dann, einen Macht-Anspruch durchsetzen. Noch scheuen sich Europas Akteure, auf dem zwischenstaatlichen Parkett diese Option auch nur zu denken. Doch ohne einen klimapolitischen Machtanspruch wird Europa mit seiner Vorreiterrolle nur halbe Sachen machen. Die Rolle zu spielen, heißt in ganzer Konsequenz, die anderen mitzunehmen – auch zum Preis schwerer handelspolitischer Konflikte. Mit geringerem Anspruch wird es nicht gelingen.

Dr. Hans-Jochen Luhmann ist Wirtschaftswissenschaftler und Senior Expert am Wuppertal Institut. Sein Forschungsgebiet dort war lange Jahre die Ökologische Steuerreform. Er schreibt über alle Themen der umweltpolitischen Wirtschaftswissenschaft, z. B. bei ZEIT Online, Proprium und Wirtschaftsdienst.

Weitere Beiträge zum Thema können Sie im gleichnamigen factory-Magazin Steuern lesen. Das lässt sich kostenlos laden und ist angenehm lesbar auf Bildschirmen und Tablet-Computern. Wie immer ist es dazu hübsch illustriert und enthält sämtliche Artikel im kompakten Tablet-Format, dazu entsprechende Zahlen und Zitate. Online im Themenbereich sind ebenfalls einige Beiträge verfügbar – dort lassen sie sich auch kommentieren und bewerten.

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